برای آنکه بتوان تعریفی جامع و مانع از حقوق اداری ارائه نمود، لازم است ابتدا با مفهوم اداره آشنا شویم. در یک تقسیم بندی کلی، حقوقدانان اداره را در دو مفهوم «مادی» و «سازمانی» تعریف نموده اند.
در مفهوم مادی، اداره به معنی مجموعه فعالیت ها و کارهایی است که به منظور حفظ نظم عمومی و یا خدمات عمومی توسط اشخاص حقوقی حقوق عمومی و یا به راهنمایی آنها انجام می شود. به بیان خلاصه اداره در مفهوم مادی، فعل اداره کردن امور عمومی است. برای مثال وقتی می گوییم مدیر شرکت الف آن شرکت را خوب اداره می کند، مفهوم مادی اداره استعمال شده است.
لازم به توضیح است اعمالی که برای امور عمومی انجام می شود با هدف حفظ نظم عمومی (پلیس اداری) و یا تأمین خدمات همگانی (خدمات عمومی) صورت می گیرد.[1] ضمن اینکه باید توجه داشت، اداره در مفهوم مادی آن با اعمال قانونگذاری، قضایی و حاکمیتی قوه مجریه تفاوت دارد. به عبارت دقیق تر، وضع و تدوین قواعد کلی (عمل قانونگذاری)، اعمال قضایی قوه قضاییه و اعمال حاکمیتی قوه مجریه که واجد وصف سیاسی می باشند، داخل در مفهوم مادی اداره نمی باشد.
اما در مفهوم سازمانی، منظور از اداره مجموعه تشکیلات و سازمان هایی است که وظایف خاصی را به عهده دارند. اینکه بگوییم آقای الف به استخدام اداره آموزش و پرورش درآمده است، از مفهوم سازمانی اداره استفاده کرده ایم.
به هرحال با امعان نظر به مفهوم مادی و سازمانی اداره می توان گفت: «اداره عبارت از مجموعه فعالیت ها و نهادهایی است که مأمورین عمومی از طریق آنها امور متضمن نفع عمومی را مهیا می نمایند و در صورت لزوم از اختیارات و امتیازات قدرت عمومی نیز برخوردارند.»
حال که با مفهوم اداره آشنا شدیم، می توانیم به تعریف حقوق اداری بپردازیم. «حقوق اداری مجموعه مقررات حقوقی مجزا از قواعد حقوق خصوصی است که حاکم بر فعالیت اشخاص حقوقی حقوق عمومی بوده و روابط آنها با مردم را با تکیه بر امتیازات و قدرت عمومی تعیین می کند».
یکی از سؤالات اساسی که در مباحث حقوق اداری به آن پرداخته میشود این است که کدام دسته از اعمال سازمانهای اداری تابع حقوق اداری بوده و در مقابل کدام یک از اعمال آنها تابع قواعد حقوق خصوص است؟
در پاسخ به این پرسش، حقوقدانان چهار نظریه متمایز ارائه نمودهاند که مبانی حقوق اداری را تشکیل میدهند. این نظریات عبارتند از:
مطابق این دیدگاه فقط آن دسته از اعمال اداری که با هدف انجام خدمات عمومی صورت میگیرد، تابع حقوق اداری میباشد.
بنابراین تحلیل نظریه خدمات عمومی، مستلزم آشنایی با مفهوم حقوقی «خدمات عمومی» است. یکی از طرفداران این دیدگاه، خدمات عمومی را منحصر به نیازمندیهای عامالمنفعهای میداند که دولتمردان یک کشور در برههای از زمان تصمیم میگیرند تا آن نیازها را از طریق سازمانهای اداری و دولتی برآورده کنند. با تأمل در این تعریف میتوان اذعان داشت، اولاً خدمات عمومی صرفاً به منظور تأمین نیازمندیهای همگانی انجام میشود و ثانیاً خدمات عمومی با تصویب قانونگذار ایجاد شده و توسط دولت ارائه میگردد.
البته باید توجه داشت، اگرچه مطابق این دیدگاه کلیه فعالیتهای دولت به منظور ارائه خدمات عمومی انجام میشود، لیکن اصولاً خدمات عمومی اداری هستند که تابع حقوق اداری میباشند. توضیح اینکه طرفداران این نظریه معتقدند خدمات عمومی ممکن است به یکی از سه شکل خدمات عمومی اداری، خدمات عمومی صنعتی و تجاری و خدمات عمومی حرفهای و اجتماعی تحقق یابد.