جهت سفارش اینجا کلیک کنید 
موتور جستجوی پیشرفته مقالات و تحقیقات و ...
مقدمه
دولت گذشته از اعمال حاكميت و برقراري نظم و امنيت عمومي، بزرگ‌ترين مجري طرح‌ها، بزرگ‌ترين كارفرما، بزرگ‌ترين خريدار كالا و خدمات و هم‌چنين در موارد زيادي بزرگ‌ترين عرضه‌كننده آن‌هاست. قراردادهايي كه دولت با اشخاص حقيقي يا حقوقي خصوصي منعقد مي‌سازد داراي عناوين مختلفي‌اند. در نظام حقوقي فرانسه قراردادهايي كه يك طرف آن دولت باشد به قراردادهاي اداري معروفند. در نظام حقوقي ايالات متحده آمريكا اين نوع قراردادها، قراردادهاي حكومتي خوانده مي‌شوند. در پاره‌اي از نظام‌هاي حقوقي جهان از جمله استراليا، هند و كشورهاي اسكانديناوي، عنوان قراردادهاي عمومي بر توافقات مزبور گذاشته مي‌شود. در مجموع منظور از اين نوع قراردادها، قراردادهايي است كه از حوزه حقوق خصوصي خارج شده و مشمول قواعد و مقررات حقوق عمومي مي‌شوند. در نظام حقوقي ايران عنوان خاصي براي قراردادهاي دولتي در نظر گرفته نشده است حقوقدانان ايراني با تأسي از حقوق فرانسه، عموماً اين نوع قراردادها را قراردادهاي اداري خوانده‌اند، با اين حال، حسب مورد از عنوان‌هاي « قراردادهاي دولتي» و« پيمان‌هاي عمومي» نيز استفاده شده است. در اين نوشته به تبعيت از سازمان مديريت و برنامه‌ريزي (برنامه و بودجه سابق) از نام «پيمان‌هاي عمومي» و در چند مورد نيز «قراردادهاي پيمانكار عمومي» استفاده شده است.
درخصوص ماهيت قراردادهاي منعقده از طرف دولت با اشخاص خصوصي، اختلاف نظر بسياري وجود دارد. گروهي از نويسندگان و حقوقدانان از جمله پروفسور دوگي (فرانسوي) اعتقاد به وحدت قراردادهاي عمومي وخصوصي دارند. اين گروه از حقوقدانان معتقدند اين‌گونه قراردادها مانند قراردادهاي خصوصي تابع قواعد عمومي قانون مدني و قانون تجارت بوده و اصل نسبي بودن قراردادها، اصل حاكميت اراده طرفين و شرايط اساسي صحت معامله بر آن حاكم است. ضمناً مرجع رسيدگي به اختلافات ناشي از اين نوع قراردادها، محاكم عمومي دادگستري‌اند. حتي رسيدگي به پاره‌اي از اين نوع قراردادها در محاكم اداري به منزله خروج اين قراردادها از حاكميت حقوق خصوصي نيست زيرا امر صلاحيت يك امر شكلي است نه ماهوي. ضمن آن كه اين نوع قراردادها مانند قراردادهاي خصوصي، مشمول قوانين و مقررات آمره از قبيل قانون كار، قانون تأمين اجتماعي و قانون ماليات‌ها مي‌شوند و معافيت‌هاي استثنائي موجب نمي‌شود كه ماهيت اين نوع قراردادها تغيير يابد. طرفداران اين نظريه معتقدند كه عدم‌رعايت مقررات حاكم بر قراردادهاي دولتي از جمله مقررات قانون محاسبات عمومي و آئين‌نامه معاملات دولتي تخلف اداري محسوب مي‌شوند و تأثيري در صحت و لزوم قراردادهاي دولتي ندارد. گروه ديگري از حقوقدانان با تقسيم‌بندي حقوق به عمومي و خصوصي، معتقدند كه قراردادهاي عمومي و اداري تابع نظام حقوق عمومي‌اند و از حيث طرز تشكيل و ماهيت با قراردادهاي خصوصي اختلاف دارند. انگيزه وهدف از انعقاد قراردادهاي خصوصي گردش سرمايه، كسب منفعت و يا تأمين نياز و احتياجات فردي و شخصي است در حالي كه هدف از انعقاد قراردادهاي دولتي، حفظ حقوق دولت و منافع عمومي است. بنابراين مصلحت عمومي ايجاب مي‌كند كه اين نوع قراردادها از امتيازات و ويژگي‌هاي خاصي برخوردار باشند. قواعد مربوط به انعقاد اين‌گونه قراردادها جزء قواعد آمره محسوب و عدم‌رعايت آن‌ها موجب بطلان قرارداد مي‌شود.
در مجموع قراردادهاي دولتي طيف وسيعي را تشكيل مي‌دهند. پاره‌اي از قراردادهاي دولتي مانند قراردادهاي اجاره، رهن، خريد كالا و حمل‌ونقل هيچ تفاوتي با قراردادهاي خصوصي ندارند و از حيث تشكيل و اجرا، مشمول قانون مدني و مقررات ويژه اجاره و رهن مي‌شوند. بعضي از قراردادهاي دولتي مانند قراردادهاي استخدامي، اعطاي امتياز و نمايندگي، داراي ماهيت خاص بوده و از شمول قانون مدني و قواعد حاكم بر قراردادهاي خصوصي خارج و مشمول نظارت قانون استخدامي و قانون محاسبات عمومي‌اند.
از اين رو نمي‌توان حكم واحدي بر كليه قراردادهايي كه يك طرف آن دولت قرار دارد، قايل شد. بلكه هر قرارداد دولتي بايد با توجه به محتوي و موضوع همان قرارداد، مورد بررسي قرار گيرد. قراردادهاي پيمانكاري ساخت يا مقاطعه كاري، كاملترين نوع قراردادهاي دولتي به شمار مي‌روند. قراردادهاي مزبور عموما مشتمل بر يك موافقت نامه، شرايط عمومي پيمان، شرايط خصوصي پيمان، جدول زمان‌بندي كلي، فهرست بهاء و مقادير كار، مشخصات فني و نقشه‌هاي اجرايي است. از لحاظ تعارض اسناد، مفاد موافقتنامه بر مفاد شرايط عمومي پيمان، مفاد شرايط عمومي پيمان بر شرايط خصوصي و مفاد شرايط خصوصي پيمان بر مفاد اسناد تكيملي و قراردادهاي الحاقي الويت دارند، به گونه‌اي كه هيچ‌گاه شرايط خصوصي نمي‌تواند مفاد شرايط عمومي و شرايط عمومي نمي‌تواند مفاد موافقتنامه را نقض كند.
در پيمان‌هاي عمومي ساخت، غيراز طرفين قرارداد يعني كارفرما و پيمانكار، اشخاص ثالثي نيز دخالت دارند كه برابر ضوابط موجود جزو اركان اجرايي قرارداد محسوب مي‌شوند. مانند مهندس مشاور(شخص حقيقي يا حقوقي)، مهندس ناظر (شخص حقيقي، نماينده مهندس مشاور)، رييس كارگاه (شخص حقيقي، نماينده پيمانكار) و پيمانكار جزء كه در شرايط خاصي ممكن است بخشي از كار را انجام دهد. قراردادهاي پيمانكاري در 6 رشته اقتصادي و در 27 بخش از زير مجموعه‌هاي اقتصادي منعقد مي‌شوند. به دليل اهميت اين نوع قراردادها در نظام اقتصادي كشور، خصوصاً كشورهاي در حال توسعه، تلاش زيادي در سطح بين‌المللي جهت تهيه قواعد متحدالشكل حاكم بر قراردادهاي پيمانكاري، صورت پذيرفته است. حقوق پيمانكاري عمومي در هر كشور مي‌تواند سنگ بناي اصلاحات حقوقي و اقتصادي باشد. هدف اصلي از قواعد و اصول حاكم بر حقوق قراردادهاي عمومي پيمانكاري تأمين 3 موضوع ذيل است:
اين قانون مشتمل بر 57 ماده و يك راهنماي اجرايي است. تعاريف جامعي در مورد پيمانكار، كارفرما و پيمان ساخت، به‌دست مي‌دهد. در اين قانون نحوه برگزاري مناقصه، مزايده و شرايط صلاحيت پيمانكاران، معين شده است. اين قانون و هم‌چنين «موافقتنامه پيمانكاري دولتي» گات معروف به GAP بر مبناي اهداف سازمان تجارت جهاني و استراتژي اقتصاد بازار آزاد تهيه شده است. (3، ص 46-17) از اين رو ماده 8 قانون آنستيرال شعار مي‌دارد: «مليت و وابستگي ملي نبايد مانع ورود در مناقصات پيمانكاران خارجي باشد». در اين نوشته، تلاش شده تا اصول و قواعد حاكم بر قراردادهاي پيمانكاري و يا پيمان‌هاي عمومي ساخت، كه تقريباً در اكثر نظام‌هاي حقوقي جهان پذيرفته شده است و عدم‌ذكر آن‌ها در قراردادهاي عمومي ساخت و پيمانكاري، مانع اجراي آن‌ها نمي‌شود، مورد تجزيه و تحليل قرار گرفته است.
برابر مدلول ماده 190 قانون مدني يكي از شرايط اساسي صحت معامله اهليت طرفين است. برابر ماده 211 قانون مدني براي آنكه متعاملين اهل محسوب شوند بايد بالغ، عاقل و رشيد باشند. در قراردادهاي پيمانكاري دولتي و يا عمومي علاوه بر اهليت طرفين، متعاملان بايد داراي صلاحيت لازم جهت انعقاد قرارداد نيز باشند.
الف: صلاحيت كارفرما
اين صلاحيت از طرف كارفرما عبارت است از صلاحيت قانوني، صلاحيت محلي و صلاحيت ذاتي براي انعقاد قراردادهاي عمومي. دستگاه‌هاي اجرايي براي انعقاد قرارداد پيمانكاري ساخت، قبلاً بايد اقداماتي انجام دهند. از جمله اين اقدامات تأمين اعتبار، اخذ مجوز انعقاد قرارداد و تعيين مقام صالح براي امضاي قرارداد است. اصل صلاحيت قانوني ايجاب مي‌كند كه فردي مبادرت به انعقاد قرارداد دولتي نمايد كه برابر قانون و يا ضوابط و مقررات حاكم بر دستگاه‌هاي اجرايي، صالح براي اين كار باشد. از ويژگي صلاحيت قانوني كارفرما اين است كه نمايندگان و جانشين‌هاي قانوني كارفرما در حكم خود كارفرما بوده و پيمانكار نمي‌تواند تغيير كارفرما را موجبي براي فسخ قرارداد و عدم‌اجراي آن قرار دهد (ماده 6 شرايط عمومي پيمان). متقابلاً نمايندگان و جانشين‌هاي قانوني پيمانكار نيز تا زماني در حكم پيمانكارند كه صلاحيت و رتبه‌بندي آن‌ها رعايت شده باشد.
از آنجا كه طرح‌هاي عمراني ممكن است طرح‌هاي ملي و يا استاني باشند. بحث صلاحيت محلي كارفرما پيش مي‌آيد. در صورت استاني بودن طرح، مقامات و اعضاء كميسيون مناقصه و يا ترك تشريفات مناقصه نيز تغييرخواهند كرد. بنابراين همان گونه مقامات محلي مجاز به انعقاد پيمان براي طرح‌هاي ملي نيستند. اشخاص خارج از استان و مسؤولين ديگر دستگاه‌هاي اجرايي نيز صالح به انعقاد قرارداد با پيمانكاران، بدون موافقت قانوني دستگاه اصلي نيستند. در هر صورت ترديد در صلاحيت كارفرما، براساس قاعده هرم اداري، اصل بر صلاحيت بالاترين مقام دستگاه اجرايي است. در مورد معاملات مربوط به قوه قضاييه، شوراي نگهبان، صدا وسيماي جمهوري اسلامي ايران، ديوان محاسبات و ساير مؤسسات دولتي كه مستلزم ذكر نامند. رييس قوه‌قضاييه و يا معاون وي و رؤساي سازمان‌هاي فوق‌الذكر، مقام صالح براي انعقاد پيمانند.
برابر بند و تبصره ماده 28 قانون برگزاري مناقصات 1383، «در صورتي كه مبلغ معامله بيش از 200 برابر نصاب معاملات كوچك باشد، انجام معامله پس از تصويب هيأت‌هاي سه نفره موضوع اين ماده تا پايان برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران منوط به تأييد شوراي اقتصاد بوده و پس از آن منوط به تأييد هيأت مركب از رييس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي (دبير هيأت)، وزير امور اقتصادي و دارايي و بالاترين مقام مذكور در بند(ه) خواهد بود».
برخلاف قراردادهاي خصوصي پيمانكاري، در قراردادهاي عمومي بايد مجوز قانوني خاص بر انعقاد و تأمين بودجه اخذ و توسط مقامي كه قانون صالح مي‌داند منعقد شود. بنابراين مقام صلاحيت دار جهت انعقاد قرارداد عمومي ساخت مقامي است كه برابر قانون حق دخل و خرج بودجه را داشته باشد. از اين رو اهليت كارفرماي دولتي عبارت است از:
1- صلاحيت دستگاه اداري در انعقاد قرارداد
2- صلاحيت مقام امضاكننده داراي اختيارات قانوني و اداري براي امضاي قرارداد.
در قراردادهاي خصوصي طرفين بايد علاوه بر اهليت داراي قصد فعل و قصد انشا باشند و بدون اكراه و اجبار مبادرت به انعقاد قرارداد كرده باشند.
در قراردادهاي دولتي علاوه بر آن تدليس، اشتباه و تباني در معاملات دولتي نيز موجب بطلان قرارداد خواهد بود. در اكثر كشورهاي جمهوري، قراردادهاي دولتي به نام رييس‌جمهور يا حاكم ايالتي منعقد مي‌شود. از اين رو اثبات اين‌كه مقام مزبور، صالح بوده يا نه همواره به عهده دولت است. با اين حال انعقاد قرارداد توسط مقام غيرمجاز، باعث بطلان نيست بلكه قرارداد مزبور غيرنافذ بوده و دولت مي‌تواند چنان چه منفعت عمومي ايجاب كند، آن را تنفيذ كند.
ب: صلاحيت پيمانكار
همانگونه كه دستگاه اجرايي و مقام امضاكننده از طرف دستگاه اجرايي بايد داراي صلاحيت قانوني، ذاتي و محلي باشد. پيمانكاري كه مي‌خواهد طرف قرارداد دستگاه اجرايي قرار گيرد. بايد داراي صلاحيت لازم باشد. پيمانكار مزبور علاوه بر داشتن مهارت فني بايد حداكثر شايستگي را داشته و شركت در مناقصه، حداقل قيمت را پيشنهاد داده باشد. برابر بند الف ماده 2 قانون برگزاري مناقصات مصوب، سال 1382: «مناقصه فرآيندي است رقابتي براي تأمين كيفيت مورد نظر (طبق اسناد مناقصه) كه در آن تعهدات موضوع معامله به مناقصه‌گري كه كم‌ترين قيمت متناسب را پيشنهاد كرده باشد، واگذار شود».
برابر بند 3 ماده قانون نمونه آنستيرال سازمان ملل متحد، چنان چه دو شركت كننده در مناقصه قيمت يكسان ارايه دهند، پيمانكاري كه داراي شايستگي بيش‌تر است اولويت دارد. در واقع شايستگي براي پيمانكار، ايجاد حق مي‌كند كه به موجب آن مي‌تواند معترض رقيبي شود كه بدون شايستگي لازم، برنده مناقصه شده است. معيارهاي شايستگي و صلاحيت پيمانكار را قانون معين مي‌كند. در هر جايي كه قانون ساكت باشد بايد به عرف همان حرفه مراجعه كرد. ماده 6 قانون آنستيرال «... قابليت و شايستگي فني و حرفه‌اي، داشتن منابع مالي كافي و لازم، داشتن تجهيزات كافي، داشتن امكانات فيزيكي، مديريت كارآمد و قابل اعتماد، پرسنل و نفرات لازم و متبحر، حسن شهرت و فقدان سو‌سابقه و نهايتاً عدم‌داشتن بدهي مالياتي و تأمين اجتماعي را از مصاديق صلاحيت و شايستگي دانسته است».
در حقوق ايران برابر ماده 23 قانون برنامه و بودجه، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي و دفتر فني اين سازمان وظيفه تعيين شرايط و ضوابط لازم جهت تشخيص صلاحيت و رتبه‌بندي پيمانكاران را براساس تخصص‌هاي آنان دارد. در راستاي انجام اين وظيفه سازمان مديريت و برنامه‌ريزي آئين برابر آئين‌نامه معاملات دولتي و بخشنامه‌هاي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي و هم‌چنين برابر ماده 12 قانون برگزاري مناقصات مصوب 1383 در ارزيابي كيفي مناقصه‌گران (پيمانكار) بايد پروانه كار با گواهينامه‌هاي صلاحيت و در صورت لزوم رتبه آن‌ها لحاظ شود. بنابراين صلاحيت تأييد شده پيمانكار توسط سازمان مديريت و برنامه‌ريزي يكي از شرايط اساسي صحت انجام معامله است.
در واقع پيمانكار يا مقاطعه كاري مي‌تواند در رشته‌هاي اصلي اقتصادي (كشاورزي، صنعت و معدن، آب، برق و تلفن، نفت و گاز، مخابرات و ارتباطات و خدمات) طرف قرارداد دولت باشد كه برابر آئين‌نامه‌هاي دولتي، صلاحيت وي براي اين امر احراز شود. در هر جايي كه قانون شرايط خاصي را براي شايستگي پيمانكار در نظر گرفته باشد، اين شرايط در واقع حداقل ممكن است از اين رو پيمانكاري كه داراي شايستگي بيش‌تري است، اولويت دارد. گذشته از شرط رتبه‌بندي، پيمانكار دولتي نبايد مشمول قانون منع مداخله كاركنان دولت مصوب 1327 باشد. چنين پيمانكاري برابر قانون اساسا صالح به امضاي قرارداد با دولت نيست. برابر ماده 8 قانون آنستيرال دولت‌ها نبايد در قوانين داخلي خود معيارهايي اعمال كنند كه پيمانكاران شايسته را از نظر مليت از شركت در مناقصه و مزايده محروم سازند. در قوانين ايران شركت پيمانكاران خارجي تابع شرايط خاص بوده و مليت در پاره‌اي موارد از موانع انجام معامله محسوب مي‌شود. براي مثال برابر ماده 9 آئين‌نامه اجرايي قانون مقررات صادرات و واردات ايران سال 1372، مصوب 23/10/1372 «هرگونه معامله تجاري با رژيم اشغالگر قدس ممنوع است».